具体行政行为未依法送达法律文书，但复议被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，应以证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算复议申请期限。

　　案情

　　2006年7月18日，浙江省乐清市人民政府作出[2006]18号《抄告单》，大致内容如下：经研究后原则同意欣顺船业集团有限公司使用通用机械公司原厂区外滩涂堆场，欣顺公司要及时办理该滩涂堆场的海域使用权等手续。后注明抄送的对象为市经贸局、通用机械制造公司等。但乐清市人民政府一直未将该《抄告单》向通用机械公司送达。2009年12月7日，通用机械公司向温州市人民政府提出行政复议申请，要求撤销乐清市人民政府作出的《抄告单》。温州市人民政府经审查后查明，通用机械公司曾以《抄告单》为对象向温州市中级人民法院提起过（2008）温行初字第33号行政诉讼，后因被诉行为需要复议前置而被裁定驳回起诉。通用机械公司不服提出上诉后，浙江省高级人民法院于2009年1月23日作出（2008）浙行终字第126号行政裁定驳回其上诉。在该案诉讼中，通用机械公司诉称2008年5月乐清市经贸局向其提供了《抄告单》，且在同年9月9日该案庭审中乐清市人民政府也提交了该《抄告单》供其质证。据此，温州市人民政府认为，通用机械公司从实际知道《抄告单》至其提出复议申请，已远远超过了法定60日的申请期限。2009年12月31日，温州市人民政府作出温政行复[2009]145号不予受理行政复议申请决定。通用机械公司不服，遂向法院提起诉讼。

　　裁判

　　浙江省温州市中级人民法院经审理认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《条例》）第十五条第一款规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……（六）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。”本案中，（2008）温行初字第33号行政裁定的内容能够证明原告在提起该案诉讼时就已经知道[2006]18号抄告单这一具体行政行为，因此，原告提出行政复议申请的期限应当自其知道该具体行政行为之日起60日内。原告自2008年5月知道《抄告单》至2009年12月7日提出行政复议申请，时间长达一年半之久。虽然其间原告提起行政诉讼，但自2009年1月23日浙江省高级人民法院作出终审裁定至原告提出行政复议申请之日，也已经远远超过60日的法定期限。法院判决维持温政行复[2009]145号不予受理行政复议申请决定。

　　通用机械公司上诉认为，根据《条例》第十五条第二款的规定，如果行政机关依法应当送达而未送达的，应视为公民、法人或其他组织不知道该具体行政行为。本案中，上诉人是乐清市人民政府应当依法送达的对象，但乐清市人民政府并未送达。故应视为上诉人并不知道该具体行政行为；据此，其复议申请并未超过法定期限。

　　浙江省高级人民法院经审理后认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。2010年8月13日，法院判决：驳回上诉，维持原判。

　　评析

　　本案争议的核心问题是：具体行政行为未依法送达法律文书时，复议申请期限应如何确定？根据本案事实，通用机械公司系《抄告单》所涉权利义务的直接相关人，亦为《抄告单》列明的抄送对象，但乐清市人民政府并未向其进行送达。故本案属依法应当送达法律文书而未送达的情形，首先似应适用《条例》第十五条第二款的规定，即视为通用机械公司不知道该具体行政行为。但能否据此认为通用机械公司的复议申请并未超过法定期限？这涉及到《条例》第十五条两款规定尤其是其中第一款的第（六）项与第二款之间关系的理解问题。

　　第一款规定针对的是各种情形下复议申请期限起算点的确定问题，而第二款规定则是在应当送达而未送达情况下对相关公民、法人或者其他组织是否知道具体行政行为的一种事实推定，即如果应当送达而未送达法律文书，则推定相关公民、法人或者其他组织不知道具体行政行为。但是该种事实推定并不能排斥第一款第（六）项的适用，即在复议被申请人有证据证实公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，则应按照第一款第（六）项的规定确定复议申请期限的起算点，据此可以得出本案的复议申请已经超过了法定期限。

　　这样理解更符合上位法规定的精神。作为《条例》上位法的行政复议法，其第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。此处复议申请期限的起算标准系“知道该具体行政行为”，而不是将起算标准定位为送达，即以是否送达作为复议申请期限起算点的确定标准。法院判决以“知道具体行政行为”作为确定标准，显然更符合行政复议法规定的精神。

　　这样理解与行政诉讼法的规定更为衔接。行政诉讼法亦以相对人是否知道或应当知道该具体行政行为的内容作为确定起诉期限的标准，而没有对应当送达而未送达的情况作出特殊规定。如果在复议程序中对这种情形作出特殊规定，那么在实践中对于应当送达而未送达的情形，很可能出现按照行政诉讼法的规定已经超过起诉期限，但相对人通过对具体行政行为申请复议又可以使其又重新回到起诉期限之内的现象，这显然与法律体系的一致性、确定性原则相悖。

　　这样理解可以避免法律关系长时间处于不确定状态。对于应当送达而未送达法律文书的情形，行政机关无疑应为其程序违法承担法律责任。但如因此而将复议申请期限无限延长，则又会造成相应法律关系长时间处于不确定状态之后果。

　　本案案号：（2010）浙温行初字第4号，（2010）浙行终字第91号

　　案例编写人：浙江省高级人民法院 黄金富