（２００９年１１月２７日）

　　为深入贯彻落实党的十七届三中全会精神，大力推进“一化三基”战略，统筹城乡发展，加快社会主义新农村建设，现就在全省开展农村土地综合整治提出如下意见。

　　一、重大意义

　　土地问题事关改革发展全局。当前，我省正处在新型工业化、新型城市化和农业现代化加快发展阶段，面临保护耕地和保障发展用地的双重压力。促进城乡统筹发展，实现科学跨越、富民强省目标，迫切需要深化农村土地管理制度改革，破除城乡土地管理二元结构，充分盘活农村土地资源资产。开展农村土地综合整治，有利于充分挖掘农村土地整理复垦潜力，增加有效耕地面积，改善耕地质量，坚守耕地保护底线，提高农业综合生产能力；有利于优化城乡建设用地布局，提高土地利用效率，拓展用地空间，破解建设用地保障难题；有利于扩大农村投资，激活农村市场，释放农村消费潜力，确保农业稳定发展和农民持续增收；有利于改善农村基础设施，加快发展现代农业，促进城乡公共服务均等化，推进社会主义新农村建设。全省各级各部门要从统筹城乡发展、全面建设小康社会的高度，深化认识，抓住机遇，大力推进农村土地综合整治。

　　二、指导思想

　　坚持以科学发展观为统领，深入贯彻落实党的十七届三中全会精神，紧紧围绕实施“一化三基”战略，以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，统筹规划，聚合资金，整村推进，集中连片开展“田水路林村”综合整治，优化土地利用结构与布局，加强耕地和生态环境的保护与建设，改善农村生产生活条件，促进农业现代化和社会主义新农村建设，推动城乡统筹协调发展。

　　开展农村土地综合整治，必须坚持以人为本、尊重民意，不搞强迫命令，不搞形式主义，真正让农民群众得到实惠；必须尊重规律，坚持因地制宜，分类指导，突出整治重点，注重区域特色；必须坚持政府主导、社会参与，引入市场机制，实行政策激励，调动和保护好各方面的积极性。

　　三、目标任务

　　从２００９年起，重点实施“千村示范万村整治”工程。到２０１２年，全省完成１０００个行政村农村土地综合整治示范工程，整治面积４００万亩以上，新增耕地５０万亩以上，盘活建设用地指标１０万亩以上；到２０２０年，完成１００００个行政村的综合整治，整治面积３０００万亩以上，新增耕地２００万亩以上，盘活建设用地指标５０万亩以上。

　　１．加强土地整理，提高农业综合生产能力。调整基本农田布局，划定永久基本农田，建立耕地保护补偿机制，引导建设用地从基本农田保护区退出，促进基本农田集中布局，增加有效耕地面积。集中连片推进土地平整和农田水利、田间道路、田间防护林等建设，大幅度提高耕地质量，实现“田成方、路畅通、渠配套、林成网”。加强灾毁、污染耕地的修复治理。加快推进我省环洞庭湖基本农田整理和涔天河流域耕地后备资源开发等重大工程建设。

　　２．推进村庄整治，优化城乡用地结构。按照布局优化、节约集约用地的原则，合理安排农村居民点、公益事业、产业发展等各类用地。加快“空心村”改造，适度调整撤并布局分散的自然村落，合理开发利用腾退宅基地、村内废弃地和闲置地，通过统规统建、统规自建等方式，改造旧村，建设新居，形成居住相对集中、产业集聚发展的新农村格局。

　　３．抓好设施配套，改善农村人居环境。完善路网、供水、通电、通讯、广播电视及生活垃圾、污水收集和处理等基础设施，健全教育、医疗卫生、文化娱乐等公共服务设施，推进改水、改厕、改圈、改灶，逐步实行住宅与圈舍分离，推广沼气等清洁能源，着力改变农村“脏、乱、差”状况，实现布局优化、道路硬化、村庄绿化、环境美化。

　　４．发展现代农业，促进农业增效、农民增收。通过农村土地综合整治，促进土地流转，引导土地向规模经营集中。立足区域特色，调整优化农业产业结构，培育主导产业，着力推广应用农业科技，建设优质、高产、高效、生态、安全的农产品基地。扶持发展龙头企业和专业合作组织，推行生产、加工、销售一体化经营，提高农业产业化水平。加快发展园区工业、现代物流、休闲农业等农村二、三产业，促进农村富余劳动力转移，确保农民持续增收。

　　四、政策措施

　　１．科学编制农村土地综合整治规划。坚持规划先行，加快全省土地利用总体规划、土地综合整治专项规划修编进程，明确农村土地综合整治的目标任务、区域布局、实施计划和保障措施。以土地利用总体规划、城乡建设规划为依据，由县级人民政府组织国土资源、建设、规划等相关部门及乡镇人民政府，整合村庄建设、交通、水利、农业等规划，有计划、有重点、有步骤地编制土地综合整治项目规划。项目规划要加强部门衔接，优化资源配置，合理安排生产、居住和生态用地，统筹耕地保护、生态环境保护和产业发展、村庄建设、交通水利等基础设施建设，统筹文化、教育、卫生、社会保障等公共事业发展。既要考虑当前，又要为未来发展留足空间，还要体现当地特色。规划编制经费由各级财政部门从整合各类涉农资金中统筹解决。

　　２．加大土地综合整治投入力度。各地要根据土地综合整治项目的实际情况，在市、县两级人民政府的统筹下，按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各计其功”的原则，聚合土地整理开发、农村公路建设、农业综合开发、农田水利、农村危房改造、以工代赈、扶贫开发、电力、通讯、烟草等相关涉农资金集中使用，充分发挥各项资金使用的叠加效益。各项资金以定额直投、以补（奖）代投等方式投入，具体规模以项目设计为依据，按照土地整理、基础设施建设、公益设施配套、村庄整治、农村危房改造等实际工程量确定。加大财税和金融支持，各级要根据财力情况逐步加大农村土地综合整治投入。金融机构要创新农村金融产品和金融服务，为产业发展、农民建房和农村公益事业提供信贷支持。

　　３．积极推行城乡建设用地增减挂钩。各地要将土地综合整治与城乡建设用地增减挂钩相结合，优先安排综合整治项目增减挂钩指标。对项目区原有建设用地整理复垦后形成的建设用地置换指标，应优先保证农民宅基地、农村基础设施和公共服务设施建设，并为当地农村集体经济发展留足空间，富余部分可以用于城乡建设用地增减挂钩，有偿调剂到本行政区域内城镇使用，也可以跨行政区有偿转让。使用增减挂钩指标的地块所产生的土地收入应优先用于农村土地综合整治项目区的拆迁、整理与建设，返还额度不得低于同等数量新增建设用地所应缴纳的新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税、农土资金、防洪保安资金等税费的总和。县级国土资源部门要建立城乡建设用地增减挂钩指标管理台账，详细记载建设用地增减挂钩指标所涉及地块的位置、面积、地类、实施情况等内容，并及时对土地利用现状图和土地利用数据库进行更新。

　　４．建立新增耕地指标有偿调剂制度。农村土地综合整治项目区应切实加强农用地整理、建设用地整理、废弃地复垦以及未利用地开发，增加有效耕地面积、提高耕地质量。综合整治新增耕地扣除用于城乡建设用地增减挂钩后，按规定程序由省国土资源厅会同省农业厅验收确认，纳入补充耕地指标储备库，用于耕地占补平衡。当地占补平衡有余的，其指标可在省域内有偿转让，所得收入用于项目区整治和建设。县级国土资源部门要建立补充耕地台账，将新增耕地落实到地块和图斑，并按规定报上级国土资源部门备案。

　　５．鼓励社会资金参与农村土地综合整治。支持鼓励土地权属所有单位和土地承包经营者以及各类社会投资主体，自筹资金开展农村土地综合整治。各地每年要有计划从土地综合整治项目库中选择一部分项目，通过招投标方式确定社会投资者。也可由社会投资者根据土地综合整治规划自行选择综合整治区域，按程序申报立项。项目所在地的国土资源部门要加强指导，并与其签订合同，明确整治区域和规模、内容和期限、新增耕地面积和建设用地置换指标、考核验收、指标回购和资金补助标准等内容。具体办法由省国土资源厅商省财政厅另行制定。

　　６．依法保障农民土地权益。加快推进土地确权登记发证工作，分类对集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权进行登记，并颁发土地权利证书，做到产权清晰、界址清楚、面积准确。土地综合整治新增的耕地和整理出的建设用地，仍属于原农民集体所有，应及时进行土地登记并颁发权利证书。新增耕地应发包给集体成员承包经营，建设用地可以用于发展工业、商业、旅游、休闲等多种经营。项目区内需拆除农民住宅和其他生产经营用房的，给予合理补偿，并统一安排宅基地。建立宅基地有偿退出机制。居民点建设可打破村组界限，其用地可由村组之间通过土地互换、有偿调剂等方式协商解决。因综合整治涉及行政区划变更和土地权属调整的，有关部门应及时办理相关手续。

　　７．创新农村土地流转机制。鼓励引导规范土地承包经营权、林地使用权和集体建设用地使用权依法流转。按照“依法、自愿、有偿”的原则和“不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益”的要求，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。支持龙头企业、专业大户、农民专业合作社、家庭农场等发展规模经营，推进土地流转。符合土地利用总体规划并依法取得的集体建设用地使用权，可以采取出让、转让、出租、作价入股等方式依法实行有偿使用和流转。要按照统筹城乡发展的要求，建立完善城乡统一的土地流转市场，为土地流转提供信息沟通、法规咨询、合同签订、纠纷调处等服务。

　　五、工作要求

　　１．加强领导，落实责任。各级党委、政府要高度重视，统筹各方面力量，为推进农村土地综合整治提供组织保障。省人民政府成立省农村土地综合整治领导小组，由政府主要领导任组长，分管国土资源和农业农村工作的领导任副组长，国土资源、农办、财政、发展改革、建设、交通、环保、水利、农业、林业、电力、卫生、监察、审计、人民银行等部门负责人为成员。领导小组办公室设在省国土资源厅，负责组织指导和综合协调工作。各市州、县市区要建立相应的工作机制，县级人民政府作为农村土地综合整治工作的责任主体，要切实加强统筹协调，确保项目实施统一步调，整体推进。乡镇要抓好项目实施过程中的宣传发动、组织协调、矛盾调处等工作。省委、省人民政府把农村土地综合整治纳入政府绩效评估和重大事项督查范围，制订专项考核办法，加强督促检查和考核评价，其结果作为地方特别是市、县两级领导班子绩效考核的重要依据。

　　２．部门协作，形成合力。各相关部门要按照综合整治的要求，各负其责，加强协调，形成合力，确保资金投入到位，技术指导到位，监督管理到位。国土资源、建设、农业等部门要依托土地开发整理等技术力量，切实承担规划编制、技术指导、情况调度、考核验收等日常工作。农办、财政、发展改革、交通、环保、水利、林业、电力、通信、卫生、监察、审计、教育、科技、民政、劳动保障、人民银行等其他部门要按各自职能做好相关工作。

　　３．以人为本，依靠群众。必须始终把维护群众利益、争取群众支持放在首位。对运作模式、规划设计、耕地整理、旧房改造、新居建设和社会保障等各方面，全程吸收群众代表参与，通过公告、听证、公示、票决等方式，广泛征求村民组织和农民对土地整治的意见，每个项目必须得到村民会议三分之二以上的成员或三分之二以上的村民代表同意才能实施。要创造条件，让当地农民参与土地整治工程建设，扩大农民在当地就业，确保农民受益。

　　４．加强监管，规范运作。建立由监察部门牵头，国土资源、财政、审计部门及当地群众参与的项目监督机制。进一步完善公示制度，充分尊重和保证群众的知情权和参与权；建立完善群众意见征集制度，尽可能满足大多数群众的合理要求；建立严密的资金审核制度和透明的资金拨付制度，对相关资金实行专账专户，专款专用。对政府组织的集中连片建设或改造的农村住房及配套建设，必须进行工程招标。