发文单位：湖南省人民政府 中共湖南省委

文　　号：湘发〔2007〕15号

发布日期：2007-6-14

执行日期：2007-6-14

　　改革开放以来，通过稳定山权林权，划定自留山，确定林业生产责任制（以下简称林业“三定”），实施九大林业重点工程，全省林业得到长足发展，为改善生态环境和促进经济社会发展作出了重要贡献。但是，仍有部分集体山林存在林地使用权和林木所有权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题，制约了林业的发展。为进一步完善林权制度，调动社会投资者参与林业建设的积极性，促进林业搞活、林农增收、林区发展，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》等有关法律和规定，结合我省实际，就深化我省集体林权制度改革，提出以下意见。

　　一、集体林权制度改革的指导思想、总体目标和基本原则

　　（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持“多予、少取、放活”的方针，进一步明晰林地使用权和林木所有权，落实经营者的经营主体地位，放活经营权，落实处置权，确保收益权，充分调动广大农民和社会各界参与林业建设的积极性，充分发掘林地资源、劳动力资源、物种资源和林产品市场的潜力，促进森林资源增长、农民收入增加和林区经济社会发展，促进传统林业向现代林业转变，促进农村生态环境的改善和林区社会主义新农村建设。

　　（二）总体目标。到“十一五”期末，基本完成全省集体林权制度改革任务，建立起“产权归属明晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效”的现代林业产权制度，建立健全稳定的林业公共财政保障体系和有效的林业管理服务体系，全面理顺林业生产关系，进一步解放和发展林业生产力。

　　（三）基本原则。增量、增收、增效和保护生态原则。有利于森林资源总量的增加和质量的提高，有利于林农收入的增加，有利于林业的经济效益、生态效益和社会效益的提高。

　　权益平等原则。集体林地、林木和森林属集体经济组织内部成员共同所有，每个成员享有平等的权益。林权落实方式以家庭承包经营为主，允许多种形式并存，确保集体经济组织内部成员享有平等权益。

　　尊重农民意愿原则。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律规定办事，确保广大农民的知情权、参与权、决策权和监督权，做到改革的内容、程序、方法、结果公开，严禁暗箱操作，严禁以权谋私。

　　尊重历史、维护稳定原则。对历史遗留问题，要尊重历史，注重现实，有利管理，妥善解决。坚持改革与稳定并重，严禁乱砍滥伐林木、乱批滥占林地，防止因林权纠纷处理不当等原因影响林区社会稳定。

　　因地制宜、形式多样、整体推进原则。农村集体经济组织成员可根据当地森林资源状况和经济发展水平，通过民主决策，自主选择改革方式，自主确定集体林经营管理形式，允许经营形式多样化，不搞“一刀切”。要以调动广大林农的营林造林积极性、促进林业生产力的发展为最终目标，整体推进集体林权制度改革。

　　二、集体林权制度改革的主要内容

　　（一）明晰产权。林业产权的范围包括森林、林木的所有权和林地的使用权。

　　集体林权在保持林地所有权属于集体所有的前提下，将林地使用权和林木所有权落实到农户或者其他经营主体。

　　已经划定的自留山，继续实行“生不增、死不减”、由农户长期无偿使用、允许继承的政策。自留山上的林木一律归农户所有。林业“三定”时未划定自留山的农户，在集体山林条件允许的情况下，可按当时政策补划自留山。

　　承包到户的责任山，要保持承包关系的稳定。林地承包期限为30～70年。承包期内，山上林木归责任山户主所有，允许继承。面积、四至界线不清楚的，在明晰确认的基础上，完善承包合同。对违法签订的承包合同，要依法纠正。农户不愿意继续承包的，可交回集体经济组织。

　　对目前仍由集体经营管理的山林，可将林地和林木分配到户，也可采取“分山不分林”或者“分股不分山”的形式将权益明晰到农户。对于过去无偿平调村组集体山林组建的乡村集体林场，可将林地使用权归还原来村组，也可采取“还山不还林”或者“还股不还山”的形式，保持乡村集体林场的稳定。将集体经营管理的林地、林木和森林分配到户的，集体因经营该山林形成的债务，经村民会议或者村民代表会议确认后，可按山林面积或股份，将债务分解到林权权益人，也可用现有林木折价抵偿债务，但抵偿额不得超过现有林木价值。村级基层组织资金困难的，可视情况保留林地总面积10％以内的集体山林，由村委会民主经营管理，以保障村级公益事业和基层组织运转的经费需要。不管采取哪种经营形式，都要召开村民会议或者村民代表会议，经2／3以上的村民或者2／3以上村民代表同意。

　　对于采取“分山不分林”或者“分股不分山”形式经营的，财务要单独核算，70％以上的收益按山林面积或者股份分配。将集体经营管理的山林流转出去的，要将流转收益分配给农户。

　　已经流转的集体山林，凡程序合法、合同规范的，要继续履行；对手续不完备、群众意见较大的，应本着尊重历史、依法办事的原则予以完善；对不符合法律规定或者严重损害集体和村民利益的，应当予以纠正或者终止合同。

　　与国有林场、森工采育场等单位联营的集体山林，要履行联营合同，保持联营关系的稳定。

　　自然保护区、国有林场、森林公园等单位经营管理的集体林地、林木，要明晰权属关系，依法维护经营区的稳定和林权权益人的合法权益。

　　国有山林，要稳定权属。国有林场的商品林可按照有关法律法规的规定，经林场职工代表大会讨论决定，由内部职工竞标承包，或吸引社会法人、自然人以资金、技术、管理等方式入股，实行股份制经营，或者向社会公开转让。

　　产权明晰后，要及时核（换）发全国统一式样的林权证，把山林权属落实到权益人，做到图、表、册一致，人、地、证相符，原有山林权属证明要依法予以变更或注销。对权属不清或者林权纠纷尚未解决的，暂不核（换）发林权证。

　　（二）放活经营。在坚持森林采伐限额管理的前提下，按照分类经营、分类管理的要求，改进商品林采伐管理办法，确保经营主体享有充分的处置权。在非林地上所造的用材林，保证采伐指标，即报即批；速生丰产林、工业原料林按其经营方案采伐，保证采伐指标；经营规模达到5000亩的个人或者单位，可单独编制森林经营方案，按经营方案保证采伐指标；竹林采伐由经营者按生产技术要求提出采伐计划，报林业主管部门批准，保证采伐指标；胸径10厘米以下中幼林抚育间伐材不列入木材生产计划管理范围。

　　坚持凭林权证申请林木采伐许可证，简化林木采伐许可证核发手续。实行木材采伐指标分配公示制度，把木材采伐指标的分配纳入政务公开、村务公开的内容，接受群众监督。

　　（三）规范流转。在不改变林地所有权、林地用途的前提下，鼓励森林、林木的所有权和林地使用权合理流转。森林、林木的所有权和林地使用权可以依法继承、抵押、入股，可作为合资、合作造林、经营林木的出资或合作条件。农村集体经济组织集体所有的森林、林木的所有权和林地使用权流转，应当由本集体经济组织成员民主决定。国有森林、林木的所有权和林地使用权的流转，必须进行森林资源资产评估，防止国家资产流失。国有、集体经济组织经营管理的森林资源流转，应当采取公开拍卖、招标的方式，不具备公开拍卖、招标条件的，可以采取竞争性谈判、协商等方式进行。

　　严格执行《湖南省森林资源流转办法》，尽快制定森林资源资产评估办法。以各级森林资源调查技术队伍为基础，组建森林资源资产评估机构，开展森林资源资产评估师资格认证。建立森林、林木和林地流转交易中心或者要素市场，促进林业生产要素的优化配置。加强森林、林木和林地流转监督管理，对弄虚作假、恶意串标、强买强卖等违法行为，要依法查处。同时，要防止林权炒作，避免林农失去赖以生存的生产生活资料。

　　（四）保障收益。产权明晰后，农户经营自留山、责任山的合法收益归农户所有。取消所有违法违规的木竹收费项目。规范增值税、所得税的征收。农业生产者销售自产木竹产品免征增值税。税务机关委托林业部门代征木竹流通领域的增值税、所得税，应当按照规定的程序进行，不得按木竹经销数量定额计征增值税、所得税。对企事业单位从事种植林木、林木种子和苗木作物经营以及从事木竹产品初加工所得暂免征收所得税。这些免税的经营加工业务与其他业务分开核算，否则按全额征收所得税。对中幼林抚育间伐材、人工培育的3年以内的苗木、经济林产品、生产林化产品的原料、不以原木原竹为原料的林副产品、农民经批准采伐自用的木竹免征育林基金。

　　三、相关配套改革

　　（一）建立新型的行政管理体制。按照“依法行政、规范管理、强化服务、廉洁高效”的要求，建立以管理、执法、服务三大职能为主的新型林业管理体制，从注重微观管理向注重宏观调控转变，从注重行政审批向注重市场监管转变，创建公开透明的管理体系。整合执法力量，组建相对独立、集中统一的林业综合行政执法机构，规范执法程序，落实执法责任，健全执法保障，构建公正公平的执法体系。组建林业仲裁机构，及时处理林业承包经营、森林资源流转等方面的各种合同纠纷。

　　（二）增加对林业的财政支持。从2007年开始，育林基金的收支全部纳入财政预算管理。林业行政事业单位（包括基层林业站和木材检查站）的改革要与农村综合改革同步进行，严格区分公益性职能与经营性职能，公益性职能所需经费纳入财政预算。对林业部门过去遗留的债权债务，相关部门要摸清底数，按照有关政策逐步解决。对财政困难的重点林区县市区，省财政要通过转移支付给予适当补助，确保基层林业机构的正常运转。各级财政逐年增加专项经费用于森林防火、病虫害防治、森林资源监测管理等支出，构建森林生态安全体系。积极争取中央增加我省国家级生态公益林补偿面积，并根据国家级生态公益林的补偿进度，逐步将已经界定的省级生态公益林纳入补偿范围。结合扶贫和农村实行低保等有关政策，对林区无田、少田贫困林农（人均水田面积0.3亩以下的）进行补助，切实解决林区无田、少田林农生活问题。

　　（三）拓宽林业融资渠道。引导发展民营林业担保机构。金融部门要加大林业信贷投放力度，积极开展森林资源资产抵押贷款试点，对林农发展生产给予必要的小额贷款支持。保险部门应积极探索开展森林资源财产保险业务，提高林农抵御森林火灾、森林病虫害和其他自然灾害的能力。当地政府应积极支持保险公司开展森林保险业务。根据国家关于开展全民义务植树运动的法律法规，适当提高城市居民以资代劳费的征收标准，由林业部门代为组织造林。

　　（四）推进国有林场和苗圃的改革。要按照全面实施分类经营改革的要求，建立符合生态建设和市场经济要求的国有林场管理体制。对生态公益型林场和承担优新品种繁育、种质资源保护的国有苗圃，按公益事业单位管理，重新核编，并妥善安置好富余人员。核编后，所需经费纳入同级财政预算。按照国家统一部署，切实解决好林场职工社会保障问题。将国有林场承担的学校、医院等社会性职能逐步移交给当地政府管理。商品经营型林场和未纳入公益性事业单位管理的国有苗圃，应从事业单位分离，实行企业管理，自主经营，政府按照基础产业给予扶持。

　　（五）建立健全林业社会化服务体系。依托基层林业站组建林业服务中心，为广大林农和林业生产经营者提供林业法律政策、林产品交易价格和供求信息、林业生产要素流转信息和交易平台、林业科技和实用技术等方面的服务。引导林农在自主自愿和明确利益分配的基础上，采取家庭联合经营、股份合作制等形式，组建新的林业经营实体，提高抗御灾害、抵御风险和市场竞争能力。鼓励龙头企业与林农建立“公司＋基地＋农户”等产供销一条龙、贸工林一体化的林业产业发展模式，实现规模经营、集约经营。扶持、培养林农自发组建种苗花卉、笋竹、林产品加工营销等农村专业经济合作组织，加强互助合作、自律管理、依法维权。引导农民建立民间护林防火、防治病虫害组织，完善森林灾害应急反应机制和防治服务网络。鼓励各地制定村规民约，提高农民的自律意识和自我管理水平。

　　（六）理顺林区投入机制。结合推进社会主义新农村建设，解决林区的交通、通信、电力、饮水等问题，提高政府投入标准，减少林农自筹资金和配套部分。2010年之前，全省所有林区建制村实现通路、通电、通电话。在自然条件恶劣的山区采取生态移民、组织劳务培训输出、学龄儿童“9＋2”教育等措施，逐步解决林区贫困问题。将国有林场、森林公园、自然保护区、森工采育场、苗圃等林业基层单位建设统一纳入社会主义新农村建设规划，其公路建设纳入通乡、通畅、通达工程，外部电源引入纳入农网改造工程，努力改善文化、教育、卫生条件。2010年之前，实现所有国有林场、森工采育场的场部、自然保护区和森林公园管理机关办公区通油路、通电、通电话。按照国家统一部署，逐步将全省国有林业企事业单位职工纳入社保范围。无田、少田林农符合农村低保条件的要纳入农村低保范围。对遭受自然灾害和生活困难的国有林场（含代管乡村）、森林公园、自然保护区、森工采育场、苗圃的职工，由当地政府统筹安排，给予救灾救济帮助。

　　四、集体林权制度改革的基本步骤

　　为确保集体林权制度改革的稳步推进，2007年，在怀化市和浏阳市、安化县、绥宁县开展试点，2008年5月起在全省逐步推开，2010年完成全省集体林权制度改革的任务。

　　集体林权制度改革分四个步骤进行：

　　（一）宣传培训。通过各种形式，广泛宣传深化集体林权制度改革的重大意义和有关政策，发动广大群众参与和支持改革。逐级组织业务骨干培训，使参与实施改革的各级工作人员和基层干部掌握和运用有关的法律法规、政策。

　　（二）制定方案。在认真开展调查研究、摸清现有山林的经营管理状况、了解群众对推进集体林权制度改革意愿的基础上，县市区、乡镇要制定改革实施方案，县市区的改革实施方案，报市州政府批准，同时报省集体林权制度改革领导小组办公室备案。各乡镇改革实施方案要根据已批准的县市区改革实施方案制定，并报县市区政府批准。各村组的改革实施方案，要经本集体经济组织的2／3以上村民或者2／3以上村民代表同意。

　　（三）组织实施。由各建制村组织人员核实山林权属、面积和四至界线，全面落实林木所有权、经营权和林地使用权后，将结果张榜公示，二榜定案。并将权属落实情况登记造册，经乡镇政府审核后报县市区政府主管部门登记，由县级政府颁发全国统一式样的林权证书。

　　（四）检查验收。加强对改革实施情况的跟踪调查，及时发现和解决改革过程中出现的新情况、新问题。改革工作基本结束后，由各级集体林权制度改革领导小组组织检查验收。

　　五、集体林权制度改革的保障措施

　　（一）统一思想，加强领导。各级党委、政府要从全面落实科学发展观的高度，充分认识深化集体林权制度改革的重要性、艰巨性和复杂性，将其作为一项重要职责，作为解决“三农”问题和建设社会主义新农村的一件大事来抓。各市州、县市区都要成立由当地党委或者政府主要领导任组长，分管农业和农村工作的领导任副组长，林业、发展改革、财政、机构编制、劳动保障、农办、税务、民政、司法、宣传等有关部门和信用联社为成员单位的集体林权制度改革领导小组，负责改革全过程的组织协调，处理改革过程中出现的重大问题。乡镇也要成立集体林权制度改革领导小组，直接组织改革方案的实施，处理改革中出现的具体问题。县市区与乡镇、乡镇与村委会之间要签订集体林权制度改革责任状，把集体林权制度改革完成情况作为考核、评价干部政绩的重要内容。县市区、乡镇要组成集体林权制度改革工作组，采取包乡、包村的办法，帮助和指导农村集体经济组织推进集体林权制度改革。

　　（二）精心组织，搞好服务。各级林业主管部门都要建立集体林权制度改革领导小组办公室，抽调精干人员组成专门工作班子，在深入调查研究，掌握社情、民情、林情的基础上，向当地党委、政府提出改革建议方案，制定相关的政策和制度，组织改革政策的宣传和工作人员的培训。各级集体林权制度改革领导小组办公室要建立信息报告和交流制度，定期向同级党委、政府和上级集体林权制度改革领导小组办公室报告集体林权制度改革进展情况和存在的问题。

　　（三）密切配合，通力协作。各级发展改革、财政、机构编制、劳动保障、交通、农办、税务、民政、农村信用联社、司法等部门和新闻媒体要高度重视，积极支持，相互配合，形成合力。财政部门要为定权发证和集体林权制度改革提供必要的工作经费；新闻宣传部门要为改革营造良好的舆论氛围，确保集体林权制度改革积极稳妥地推进。

　　（四）保护资源，维护稳定。各地要认真汲取过去一些地方因分山到户、放松管理而出现乱砍滥伐的历史教训，把防止乱砍滥伐、纠纷械斗、突击流转，维护森林资源安全和林区稳定贯穿于改革的全过程，绝不能掉以轻心、麻痹大意。各级党委、政府及其林业主管部门要加强信访工作和纠纷调处力量，认真处理群众来信来访，及时调处改革中出现的林木、林地权属纠纷。对集体林权制度改革中出现的不稳定问题，各级党委、政府要切实负起责任，把问题解决在基层，解决在萌芽状态，做到“组间问题不出村，村间问题不出乡，乡间问题不出县”。各级林业主管部门和公安部门要制定应对乱砍滥伐和纠纷械斗、森林火灾等突发事件的应急预案，防止因为工作不到位酿成损失。在集体林权制度改革启动以后、集体林确权完成前，暂停一切集体经营管理的森林、林木所有权和林地使用权的流转，视情况可暂停集体经营管理林木的采伐，防止借改革之机，侵占公有资产。对改革中发生重大毁林案件、事件，造成严重后果的，要依法惩处，并追究有关领导和主管部门的责任。

　　2007年6月14日