陈立洋

　　裁判要旨

　　房屋评估机构程序违法，其评估结论不能作为行政裁决认定房屋价值的有效依据。行政机关据此作出行政裁决，应视为主要证据不足。

　　案情

　　2008年9月28日，重庆金地土地资产评估有限公司受拆迁人涪陵区城投公司委托出具被拆迁人熊绍合位于涪陵区公园路2号宏伟综合楼负一层其他非住宅（以下简称涉案房屋）价格的评估结果报告，报告中载明“房屋类型：仓库”。2009年2月19日，涪陵区房管局根据该评估报告，对熊绍合房屋拆迁补偿事宜作出裁决：由拆迁人对被拆迁人的被拆迁房屋进行一次性货币补偿1441887元（其中房屋补偿750㎡×1910元/㎡＝1432500元，室内装修补偿9387元）。

　　熊绍合不服上述行政行为，诉至重庆市涪陵区人民法院，请求判决撤销该裁决。其理由主要为：涪陵区房管局未查清涉案房屋的性质，在没有事实根据和法律依据的情况下认可评估公司单方将涉案房屋定性为仓库的错误结论，其裁决事实不清、证据不足、适用法律不当、程序严重违法。

　　裁判

　　重庆市涪陵区人民法院经审理认为，涪陵区房管局依法具有对辖区内国有土地上的房屋事宜作出行政裁决的职权。涪陵区城投公司因涪陵区公园路改造土地储备项目，需要拆迁规划红线范围(包括原告房屋)内的房屋，在取得了土地储备批准文件、规划红线、拆迁许可，并对熊绍合房屋委托评估后，经协商不成申请裁决。涪陵区房管局受理后审查了相关资料，调解无果后依法作出行政裁决，符合法律的规定。因熊绍合不能证明自购买宏伟综合楼负一层后，对该房进行了装修以及办理营业执照进行过经营活动，其认为属于商场的主张没有事实根据；由于该负一楼房屋的价格由专业评估机构根据有关法律规定，依据国家和重庆市城市房屋拆迁评估技术规范，以新建商品房平均交易价和被拆房屋的年代、区位等具体因素确定，且经房屋评估和经纪协会评估专家委员会鉴定采信，所以熊绍合的诉讼理由不能成立。法院判决：维持涪陵区房管局作出的拆迁行政裁决。

　　熊绍合不服一审判决，提起上诉。

　　重庆市第三中级人民法院经审理认为，《城市房屋拆迁估价指导意见》（以下简称《意见》）第十二条规定：“对被拆迁房屋的性质不能协商一致的，应当向城市规划行政主管部门申请确认。”本案拆迁双方对涉案房屋的性质存有争议，但未能向规划部门申请确认。因此，涪陵区城投公司单方为涉案房屋定性的做法违反上述规定而不具有法律效力，依法不应采信其评估结论。所以，涪陵区房管局裁决的主要证据不足，原判决认定事实不清，证据不足。2010年3月4日，法院判决：撤销原审判决，本案发回原审法院重新审理。

　　评析

　　一、评估机构评估程序违法，其结论不具有合法性

　　城市房屋拆迁必须符合《城市房屋拆迁管理条例》及相关配套的规章、规范性文件的规定。涪陵区房管局向人民法院提交其作出裁决的规范性依据之一是建设部2003年制定的《意见》。根据最高人民法院于2004年发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（以下简称《纪要》）的相关规定，《意见》属于人民法院在行政审判中涉及到的“有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而制定的其他规范性文件”。《纪要》对人民法院在行政审判中如何审查这些规范性文件的效力提出了指导性的意见：“人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。”《意见》对于规范城市房屋拆迁估价行为、维护拆迁当事人的合法权益具有积极意义，人民法院应承认其效力并据以审查被诉具体行政行为的合法性。

　　《意见》第十二条规定：“对被拆迁房屋的性质不能协商一致的，应当向城市规划行政主管部门申请确认。”本案拆迁双方对涉案房屋的性质存有争议，但未能向规划部门申请确认。评估公司受拆迁人单方委托为涉案房屋定性的做法违反法律规定，其评估结果不具有合法性。

　　二、裁决机关对裁决所依据的鉴定结论的合法性具有审查义务

　　本案中的评估报告属于行政诉讼法所规定的鉴定结论。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十二条第(二)项的规定，对被告在行政程序中采纳的鉴定结论，原告或者第三人提出证据证明鉴定程序严重违法的，人民法院不予采纳。由于本案评估程序存在明显且严重的违法及不合理、不正当的情形，因此，评估报告不具有合法性。最高法院公报案例（丰浩江等人诉广东省东莞市规划局房屋拆迁行政裁决纠纷案）明确表态：拆迁裁决机关应对拆迁房屋评估报告的合法性和有效性进行审查，如果拆迁房屋评估报告在程序上存在严重违法，则裁决机关不应采纳其作为行政裁决的依据。《重庆市行政执法基本规范（试行）》第三十二条规定：“行政执法机关应当对取得的证据进行分析、认定，据以作出行政执法行为的证据应当具有合法性、真实性、关联性。”因此，涪陵区房管局负有对评估报告合法性和有效性的审查义务，不能以其他机构的意见或判断取代自己审查证据合法性的法定职责。

　　本案案号：（2009）涪法行初字第69号，(2010)渝三中法行终字第6号

　　作者单位：重庆市第三中级人民法院